درصحن-شوراها-پژمان تهوری: «هنوز در اول هر جلسه، باید بگوییم شورای عالی استانها چه هست، چه می‌کند، چه می خواهد!» این توصیف زهرا سلیمی عضو هیات رئیسه شورای عالی استانها از موقعیت این شورا، در نظام سیاسی ایران، ۱۸ سال بعد از تشکیل و ۳۸ سال بعد از به رسمیت شناخته شدن آن توسط مدونین قانون اساسی است. توصیفی که نشان می‌دهد شورای عالی استانها با رسیدن به جایگاه واقعی خود در نظام سیاسی ایران، فاصله بسیار دارد. این بی توجهی و کم اهمیت تلقی شدن شورای عالی استانها، ناشی از چیست؟
ساختار و وظیفه شورای عالی استانها
شورای عالی استانها حدود بیست سال پس از به رسمیت شناخته شدن در قانون اساسی، در سال ۱۳۷۷ در دولت سید محمد خاتمی، مرکب از نمایندگان شورای استان‌های کشور، تشکیل شد. استان‌هایی که جمعیت آنها کمتر از ۲ میلیون نفر است، ۲ نماینده و استان‌هایی که بالای ۲ میلیون نفر جمعیت دارند ۳ نماینده و استان تهران ۴ نماینده در شورای عالی استانها دارد. اصل ۱۰۱ و ۱۰۲ قانون اساسی هدف از تشکیل شورای عالی استانها را جلوگیری از تبعیض و جلب همکاری در تهیه برنامه‌های عمرانی و رفاهی استانها و نظارت بر اجرای هماهنگ آنها، عنوان کرده و بر حق آنها مبنی بر ارائه مستقیم طرح به مجلس و تکلیف مجلس به بررسی آن، تاکید کرده است.
مجلس شورای اسلامی در تبیین وظایف شورای عالی استانها، با تصویب قانون تشکیلات، ساختار و انتخابات شوراهای شهر و روستا، مشخصا به این موارد اشاره کرده است:
- شناسایی وظایف قابل واگذاری دستگاه‌های دولتی در سطح استانها به شهرداری‌ها،
- بررسی بودجه توسعه و عمران استانها و ارائه پیشنهاد به دولت و مجلس،
- اعلام نارسایی‌ها و اشکالات نهادهای اجرایی، در حیطه وظایف شوراها، به مسوولین مربوطه،
- بررسی پیشنهادها و ارائه طرح بصورت مستقیم به مجلس یا دولت
- نظارت بر شورای استانها،
- آموزش اعضای شوراها،
اول: شورای عالی استانها طبق قانون، اختیار ارسال مستقیم طرح به مجلس برای حل مشکلات و نارسایی‌های موجود در استان‌های کشور را، داراست. هیچ نهاد دیگری غیر از قوه مجریه از چنین اختیاری برخوردار نیست. تنها دولت و شورای عالی استانها حق ارسال لایحه به مجلس، دارند. مجلس نیز مکلف است همانگونه که لوایح ارسالی دولت را بررسی می کند، طرح‌های ارسالی از سوی شورای عالی استانها را نیز بررسی کند. اما آیا شورای عالی استانها از این حق استفاده می کند؟
مهدی چمران رئیس شورای عالی استانها در پاسخ به این پرسش مدعی است که از سال ۸۴ تاکنون، ۸۰ طرح به مجلس از طریق شورای عالی استانها ارسال شده که حدود ۲۵ طرح به تصویب رسیده، تعدادی رد شده (۴۰ طرح رد شده) و ۱۵ طرح در نوبت بررسی است. چمران وانمود می‌کند که شورای عالی استانها در این خصوص فعال بوده، ولی طبق گفته چمران سه چهارم طرح‌های ارسالی به نتیجه نرسیده است. چرایی این مهم را در نداشتن پشتوانه علمی و کارشناسی طرح‌های ارائه شده باید جستجو کرد. طرح‌های پیشنهادی شورایی که طبق آیین نامه هر دوماه یک‌بار و حداکثر به مدت سه روز، اعضای آن در تهران گردهم می‌آیند و بدون تیم تحقیقاتی و کارشناسی آن را تدوین و به مجلس ارائه می‌کنند، نمی‌تواند جامعیت کافی و دقت کارشناسی لازم را داشته باشد. چمران رئیس شورا مدعی است که در چند سال اخیر اعضای شوراها برای پیگیری مسائل به نقاط مختلف و استان‌های مختلف مسافرت می‌کردند و این افراد نه حق‌الجلسه‌ای دریافت می‌کردند و نه حق مأموریت می‌گرفتند و گاهاً نیز پیش می‌آمد که در مسیر شهر یا استانی تصادف کنند و دچار آسیب‌های جدی بشوند درحالیکه بیمه هم نبوده‌اند. بنابراین از چنین شورایی انتظار داشتن مرکز پژوهش ها، برای بررسی طرح های کارشناسی شاید انتظار بجایی نباشد.
برخلاف لوایح ارسالی دولت به مجلس، که قبل از تقدیم به هیات رئیسه، در کمیسیون‌های تخصصی دولت برای مدت طولانی، گاهی چند سال، مورد کار کارشناسی قرار گرفته و سپس در هیات دولت به رای گذاشته شده، شورای عالی استانها از تیم پژوهشی و کارشناسی محروم است، لذا آنچه از سوی این نهاد ارائه می‌شود، می‌تواند ایده‌ای خام باشد تا طرحی جامع. از این حیث شورای عالی استانها، نتوانسته و نمی‌تواند طراح مناسبی برای رفع مشکلات و نارسایی‌های استانها باشد.
مهدی چمران به نتیجه رساندن دو طرح کلیدی «یکپارچه سازی مدیریت شهری» و «درآمد پایدار شهرداری‌ها» را از اقدامات مهم در دست بررسی شورای عالی استانها معرفی می‌کند ولی این دو طرح پیش از آنکه طرح شورای عالی استانها باشد، از برنامه‌های بلندمدت و حساس دولت برای ایجاد تحول در حوزه شهری است. لایحه یکپارچه سازی مدیریت شهری، سال‌هاست در کمیسیون اجتماعی و شهری دولت و در سازمان شهرداری‌های و دهیاری‌ها وابسته به وزارت کشور، در دست بررسی است. پایدار سازی درآمد شهرداری‌ها نیز از دیگر برنامه‌های دولت است که در جریان تصویب لایحه برنامه ششم توسعه به تصویب رسیده، هرچند قانون مصوب با خواست شوراها و شهرداری کلان شهرها متفاوت است. بنابراین شورای عالی استانها به عنوان مجمعی از نمایندگان شوراهای سراسر کشور، بیش از آنکه نهادی تصمیم ساز و تحول آفرین در سطح استانها باشد، در خوشبینانه ترین حالت، شورایی است مشورتی برای دولت و مجلس تا بتواند با استفاده از مشاوره اعضای شورای عالی استانها، در خصوص مسایل استانها، اتخاذ تصمیم کنند.
در بخش انتشارات پورتال شورای عالی استانها نام ۸ کتاب در ردیف کتاب‌های منتشره این شورا آمده است. نگاهی به عناوین کتب منتشره، بهترین سند بر فقدان تیم کارشناسی و مطالعاتی و اتلاف بودجه این شوراست. عناوین کتب منتشره این شورا در طول حیات‌اش به این شرح است:
۱- آیین نامه داخلی شورای عالی استانها
۲- قانون شوراها
۳- متن سخنرانی‌های رئیس شورای عالی استانها در نماز جمعه
۴- مشروح دیدار اعضای شورای عالی استانها با مراجع تقلید
۵- شوراها از نگاه محمود احمدی نژاد
۶- مجموعه سخنرانی های روز ملی شوراها
۷- طرح کارآمدی شوراها
۸- تحلیلی بر طرح مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در خصوص انتخاب شهردار با رای مستقیم مردم
دوم: قانون تشکیلات، ساختار و انتخابات شوراهای شهر و روستا می‌گوید: سازمان مدیریت و برنامه ریزی به عنوان نهاد مسوول در تدوین بودجه سالانه کل کشور، باید بخش استانی لایحه بودجه را قبل از تصویب در هیات دولت به شورای عالی استانها ارسال کند. شورای عالی استانها باید پیشنهادات اصلاحی خود را به سازمان مدیریت و برنامه ریزی اعلام کند، ولی اینکه سازمان مدیریت نظرات این شورا را اعمال می‌کند یا نه، امر دیگری است. قانون تکلیفی بر دولت مبنی بر اعمال اصلاحات مد نظر شورای عالی استانها در لایحه بودجه، تعیین نکرده و اطلاعی هم از اعمال یا بی توجهی سازمان مدیریت به نظرات شورای عالی استانها در دست نیست ولی می‌توان حدس زد که کارشناسان و متخصصان کارکشته سازمان مدیریت، هماهنگی بیشتری با استانداران برای تدوین بودجه سالیانه استانها دارند تا شورای عالی استانها.
سوم: مجلس وظیفه آموزش اعضای شوراها در سراسر کشور را برعهده شورای عالی استانها نهاده است. قانونگذاران به درستی تشخیص داده‌اند که ورود دهها هزار نفر از افراد جامعه، بدون داشتن تجربه و دانش در حوزه مدیریت شهری به شوراهای شهر و روستا در سراسر کشور، اگر با دریافت خدمات آموزشی همراه نباشد، می‌تواند عواقب ناگواری را به همراه داشته باشد. از این رو ماموریت آموزش اعضای شوراها را به شورای عالی استانها واگذار کرده است. حال آنکه این شورا از تشکیلات و تیم آموزشی برای انجام این وظیفه برخوردار نیست. علی نوذرپور معاون سابق سازمان شهرداری ها و دهیاری در گفتگویی می گوید: «متاسفانه این آموزش ها، آموزش واقعی نیست و تنها گروهی از شورای عالی استانها که همه هم متخصص و تحصیلات لازم برای آموزش را ندارند، به استانها سفر کرده و به نوبت برای اعضای شوراها در نقاط مختلف سخنرانی می کنند، که البته این کلاس آموزشی نیست. نه نیاز سنجی آموزشی شده و نه برنامه ریزی آموزشی، نه نظامنامه ای تنظیم شده و نه محورهای تدریس و کتابچه های آموزشی مشخص شده است.» اعضای شورای عالی استانها به مرور این مشکلات را دریافتند و متوجه شدند که نه تشکیلات آموزشی دارند و نه توان اجرایی لازم برای آموزش دهها هزار عضو شورای شهر و روستا، از این حیث این شورا در عمل چاره ای جز واگذاری ماموریت آموزش به موسسات آموزشی را نداشته و ندارد، همانگونه که اخیرا طی تفاهم نامه ای، شورای عالی استانها، ماموریت آموزش اعضای شوراها را به جهاد دانشگاهی واگذار کرد، ولی روشن نیست چرا این واگذاری در ماه‌های آخر کار شوراها در دوره چهارم انجام شد. دستگیری و حبس شماری از اعضای شوراها در سراسر کشور، تعطیلی و انحلال برخی از شوراها و فساد گسترده در شوراها، می‌تواند ناشی از کم کاری شورای عالی استانها در آموزش اعضای شوراها باشد.
خلاصه اینکه ناکارآمدی شورای عالی استانها، بیش از آنکه محصول کم کاری اعضای آن یا نقص و ضعف قانونی باشد، نتیجه تمرکز قدرت در ایران و تداخل وظایف نهادهای حکومتی است. تا زمانی‌که بودجه و قدرت در اختیار استانداران و آنها تحت مدیریت وزارت کشور هستند و تا زمانی‌که مدیریت شهری به شوراها و شهرداری ها به طور کامل واگذار نشده، وجود شورای عالی استانها، تنها اجرای نمایشی اصول قانون اساسی و قوانین عادی است.
اشکال دوم نداشتن بودجه کافی برای انجام وظایف محوله در طول ۱۸ سال گذشته بوده است. مهدی چمران رئیس شورای عالی استانها در این خصوص می گوید: «طبق قانون بایستی بودجه شورای عالی استانها از طریق کمک‌های دولتی و مردمی تامین شود.
ماهانه یک اجلاس دو روزه در تهران با حضور همه اعضای شورای عالی استانها در ساختمان قدیم مجلس شورای اسلامی برگزار می‌شود و در واقع هزینه زیادی برای برگزاری این اجلاس اعم از هزینه‌های هتل و رفت و آمد اعضاء خرج می‌شود. متاسفانه با توجه به کمبود اعتبارات در سال‌های اخیر تنها برای یک بار به شورای شهرستان‌ها رقم اندکی را کمک کردیم که امیدواریم با عنایت دولت هر ساله کمک‌هایی را به شورای شهرستان‌ها داشته باشیم.»
با پیگیری مستمر هیات رئیسه شورای عالی استانها با نمایندگان مجلس و دولت، این مشکل در بودجه سال ۹۵ و ۹۶ تا حدودی مرتفع شده است چراکه کل بودجه شوراها در سال ۹۵ به عدد ۹ میلیارد و ۶۰۰ میلیون تومان رسید و در بودجه سال ۱۳۹۶ به یکباره با رشد چشمگیر مواجه شد و به عدد ۲۰ میلیارد تومان افزایش یافت. از این رو انتظار می رود اعضای دوره جدید شورای عالی استانها با راه اندازی مرکز پژوهش ها و تقویت بنیه کارشناسی طرح های مصوب، گام مهمی در راستای تحول آفرینی در حوزه مدیریت شهری بردارند.
